远洋捕捞(DWF)是指发生在公海或主权国管辖海域的渔业捕捞活动。数百年来，各国的捕捞船队前赴后继地奔赴远海海域。近年来中国远洋捕捞船队开始大量扩张，恰逢全球鱼类资源因过度捕捞正面临前所未有的压力。由于同时期其他国家的大型船队规模维持不变或有所缩减，中国远洋捕捞船队不可避免被推上风口浪尖。
中国远洋渔业是否需要“急刹车”?
去年12月7日，我国农业部对外公布了《“十三五”全国远洋渔业发展规划》(以下简称《规划》)。《规划》提出，至2020年，中国远洋渔船总数稳定在3000艘以内。
“3000艘”是什么概念?
绿色和平组织发现，此前在2012至2014年间，中国远洋渔船数量曾以年均15%的增幅扩张。2014至2016年间，中国远洋渔船(在中国水域以外海域作业的船只)数量增长了400艘，总数达到近2900艘。
也就是说，在远洋渔业中的“中国式扩张”已经开始降速，但这却无法阻止中国渔业公司使用更大的渔船。
据了解，两艘77米长的远洋鱿鱼捕捞船上月在福建省完工，此前两艘51米长、将在毛里塔尼亚沿海进行捕捞作业的渔船12月在广东省下水。
地方政府有雄心勃勃的新船建造计划，其中福建省计划到2020年新增150艘船舶。企业正在“一带一路倡议”(Belt and Road Initiative)的大旗下在非洲建设鱼类加工设施。
“中国的地方政府仍在雄心勃勃地希望刺激远洋渔业扩张，渔业补贴的改革尚未提上日程，”绿色和平组织(Greenpeace)渔业分析师Bolei Liu表示。
中外远洋船队规模差距悬殊
中国远洋渔业和世界各国之前的矛盾日益激化。实力是否悬殊放在其次，但中国远洋渔船的数量已经位于世界前列。
由于国际社会尚未对远洋捕捞的定义达成一致，因此很难对中国与欧美船队的规模进行比较。但现有数据表明，欧美船队规模似乎远小于中国船队。2008至2014年间，欧盟远洋渔船数量从718艘降至289艘。而2015年，美国仅拥有225艘大型远洋渔船。
根据我国农业部的数据，国家补贴的中国远洋渔船队的年度捕捞目标将从2016年的200万吨增至2020年的230万吨。据联合国统计，2016年全球约有9000万吨野生鱼类被捕捞。
现状不得不让人忧心忡忡：面对全球鱼类资源危急的现状，中国远洋捕捞船队规模仍在扩大。联合国粮食农业组织今年发布的世界渔业和水产养殖状况报告发现，有据可循的商业化开发海洋鱼类中，平均90%在过去10年间都被过度捕捞，或是捕捞数量已达到渔业可持续发展的极限值。
一位船员正在割一条犁头鳐的鱼鳍。鳐鱼与鲨鱼同属软骨鱼类，有些犁头鳐被认为肉质不佳，但鱼鳍常被制成鱼翅出售，因此在渔船上被割鳍弃身。图片来源：Liu Yuyang / Greenpeace
中国远洋捕捞船队的快速增长大大地推动了渔业资源的获取，而税收减免、中央政府的燃油补贴、以及省市级政府提供的船只建造补贴更是助长了这一情况。绿色和平组织搜集的事实证据显示，省级政府的补贴接近一艘远洋渔船建造成本的一半。
此外，中国一家股票安全公司分析估计，每年中国远洋捕捞企业的非捕捞所得收入中平均80%来自政府提供的燃油补贴。就像中国的煤炭和钢铁部门那样，巨额的补贴带来了行业的繁荣。中国政府最后一次公布远洋渔船燃油补贴数据是在2011年，当年的补贴总额是26.8亿元人民币(4.253亿美元)。
山东和福建两省在推动中国远洋捕捞能力发展方面扮演着尤其重要的角色。2012至2014年间，中国新增的630艘远洋渔船中有三分之二由这两个省份投建。
远洋捕捞制造争议
中国远洋捕捞业占中国海外投资总量不足0.1%，但却越来越多地成为造成中国与其他国家在外交、商业以及环境方面紧张局势的事由。不幸的是，相对于船队的扩张，捕捞活动的监管工作却严重滞后。
自2014年起，至少97起涉嫌非法、不报告和不受管制捕捞活动(IUU)的案件分别与16家中国人所有或经营的企业有关联，其中90件发生在非洲水域。其中最具争议的一次事件是中国船只因在南大西洋非法捕捞而被阿根廷军队击沉。
中国远洋捕捞船队约半数都集中在其他国家水域作业，其对当地和区域海洋生态系统的影响取决于当地是否存在强有力的生态系统保护标准。沿海国家监测和控制捕捞活动的能力也十分重要，因为执法不严有可能增加非法、不报告和不受管制捕捞活动(IUU)发生的几率。
作为一个遵守国际法的渔船船旗国，中国必须确保本国远洋捕捞船队遵守法律，维护渔业的可持续发展。然而，法律法规的不完善却意味着可持续捕捞实践并没有得到广泛推行。例如，拖底作业等具有破坏性的捕鱼方法仍未被彻底禁除。目前，中国正在国内严厉打击此类捕捞方法，并出台指令，要求限制拖网渔船的建造以及其他破环性捕鱼工具的使用，但此种限制的范围尚未扩大到在本国水域以外作业的船只。
另外一方面，政府较少参加与获取他国渔业资源相关的重要协商活动，往往由中国远洋渔业公司参会，这意味着公众对此类协商缺乏有效的监督。
绿色和平组织对一些在非洲水域开展捕鱼作业的中国公司进行了调查。这些公司与沿海各国私下直接达成了超出当地法规许可的捕鱼许可协议。协议内容包括免除海上转运限制，无需在政府指定的、方便监督和征税的港口出售捕获的鱼虾等。这些私人协议极有可能造成过度捕捞合法化，也让海洋保护工作更为艰难。
大西洋几内亚比绍海域。渔船经过一天的航行到达作业区域，船员们正在收锚，准备开始捕鱼。图片来源：Liu Yuyang / Greenpeace
作为全球渔业的重要成员，中国需要维护渔业大国的形象。而要实现“十三五”渔业资源恢复和海洋生态重建目标，中国需要哪些制度性改革呢?有笔者提出如下6点具体建议：
1、建立区域性科学管理委员会，所有重要的利益相关方均有代表参与其中，明确各方的权利和义务，以科学为依据进行海洋渔业管理决策。在管理决策中，捕捞限额不应超过依据科学所确定的可持续水平，渔民必须遵守该限额。这里所指的重要利益相关方包括政府、产业界、独立科学家和社会公众。
2、在不增加捕捞总产出的前提下，建立提高捕捞收益的激励机制，例如进行个人捕捞限额或配额的分配。为确保激励措施的成功实行，应通过财政资金支持，消除过剩捕捞产能，提供转产就业机会和培训，同时减少现有渔业补贴。
3、为促进渔业资源和海洋生态系统恢复，在专属经济区内扩大海洋保护区面积，加强保护区制度建设，落实保护区执法，稳定财政支持。
4、沿海各省实施统一的渔业管理政策和执行机制，确保全国各地的渔业社区和捕捞业界受到同等有效的渔业条例的约束。
5、为渔业科学家和渔业管理人员提供更多学习机会，汲取其他国家在海洋资源管理方面的经验和教训。
6、建立开放共享制度。在渔业实践、渔获量、资源状况和生态影响方面，信息透明，数据共享。
如果能够进行这些制度性改革，渔业管理会迎来真正的范式转变。